Regulation
國辦發(fā)〔2018〕52號
各省、自治區、直轄市人民政府,國務(wù)院各部委、各直屬機構:
城市軌道交通是現代城市交通系統的重要組成部分,是城市公共交通系統的骨干?!秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于加強城市快速軌道交通建設管理的通知》(國辦發(fā)〔2003〕81號)印發(fā)以來(lái),我國城市軌道交通總體保持有序發(fā)展,對提升城市公共交通供給質(zhì)量和效率、緩解城市交通擁堵、引導優(yōu)化城市空間結構布局、改善城市環(huán)境起到了重要作用。但同時(shí),由于城市軌道交通投資巨大、公益性特征明顯,部分城市對城市軌道交通發(fā)展的客觀(guān)規律認識不足,對實(shí)際需求和自身實(shí)力把握不到位,存在規劃過(guò)度超前、建設規模過(guò)于集中、資金落實(shí)不到位等問(wèn)題,一定程度上加重了地方債務(wù)負擔。為貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署,堅決打好防范化解重大風(fēng)險攻堅戰,促進(jìn)城市軌道交通規范有序發(fā)展,經(jīng)國務(wù)院同意,現提出以下意見(jiàn)。
一、總體要求
(一)指導思想。以習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想為指導,全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會(huì )精神,統籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調推進(jìn)“四個(gè)全面”戰略布局,牢固樹(shù)立和貫徹落實(shí)新發(fā)展理念,按照高質(zhì)量發(fā)展的要求,以服務(wù)人民群眾出行為根本目標,持續深化城市交通供給側結構性改革,堅持補短板、調結構、控節奏、保安全,科學(xué)編制城市軌道交通規劃,嚴格落實(shí)建設條件,有序推進(jìn)項目建設,著(zhù)力加強全過(guò)程監管,嚴控地方政府債務(wù)風(fēng)險,確保城市軌道交通發(fā)展規模與實(shí)際需求相匹配、建設節奏與支撐能力相適應,實(shí)現規范有序、持續健康發(fā)展。
(二)基本原則。
量力而行,有序推進(jìn)。堅持實(shí)事求是,從實(shí)際出發(fā)科學(xué)開(kāi)展前瞻性規劃研究工作,以城市財力和建設運營(yíng)管理能力為實(shí)施條件,合理把握建設規模和節奏,切實(shí)提高城市軌道交通發(fā)展質(zhì)量,確保與城市發(fā)展水平相適應。
因地制宜,經(jīng)濟適用。堅持近遠期結合,統籌考慮交通、環(huán)境、工程等各方面因素,選擇適宜的軌道交通系統制式和敷設方式,宜地面則地面、宜地下則地下,合理確定建設標準,著(zhù)力提高綜合效益。
銜接協(xié)調,集約高效。堅持多規銜接,加強城市軌道交通規劃與城市規劃、綜合交通體系規劃等的相互協(xié)調,集約節約做好沿線(xiàn)土地、空間等統籌利用,發(fā)揮軌道交通對城市交通運輸發(fā)展的支撐引導作用。
嚴控風(fēng)險,持續發(fā)展。堅持底線(xiàn)思維,牢固樹(shù)立安全發(fā)展理念,強化城市政府主體責任,加強安全生產(chǎn)和運營(yíng)管理,加大防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險工作力度,進(jìn)一步推動(dòng)城市軌道交通建設、運營(yíng)模式創(chuàng )新,增強可持續發(fā)展能力。
二、完善規劃管理規定
(三)嚴格建設申報條件。城市軌道交通系統,除有軌電車(chē)外均應納入城市軌道交通建設規劃并履行報批程序。地鐵主要服務(wù)于城市中心城區和城市總體規劃確定的重點(diǎn)地區,申報建設地鐵的城市一般公共財政預算收入應在300億元以上,地區生產(chǎn)總值在3000億元以上,市區常住人口在300萬(wàn)人以上。引導輕軌有序發(fā)展,申報建設輕軌的城市一般公共財政預算收入應在150億元以上,地區生產(chǎn)總值在1500億元以上,市區常住人口在150萬(wàn)人以上。擬建地鐵、輕軌線(xiàn)路初期客運強度分別不低于每日每公里0.7萬(wàn)人次、0.4萬(wàn)人次,遠期客流規模分別達到單向高峰小時(shí)3萬(wàn)人次以上、1萬(wàn)人次以上。以上申報條件將根據經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展情況按程序適時(shí)調整。
(四)強化規劃銜接提高建設規劃質(zhì)量。城市政府根據城市總體規劃、土地利用總體規劃、城市綜合交通體系規劃,合理制定城市軌道交通線(xiàn)網(wǎng)規劃,確定城市軌道交通近期建設線(xiàn)路,加強對居民區、商業(yè)區、交通樞紐等客流密集區域的覆蓋,做好城市軌道交通規劃線(xiàn)路沿線(xiàn)土地預留和控制,防止其他建設對城市軌道交通走廊空間的侵占。在此基礎上,根據相關(guān)規劃和城市發(fā)展需要、財力等情況制定城市軌道交通分期建設規劃,規劃期限一般為5—6年。建設規劃要合理選擇軌道交通系統制式、敷設方式,科學(xué)確定建設規模、項目時(shí)序、資金籌措方案,確保建設期和運營(yíng)期的政府支出規模與財力相匹配,著(zhù)力提升投資效益。強化城市軌道交通與其他交通方式的銜接融合,城市軌道交通規劃要與國家鐵路、城際鐵路、樞紐機場(chǎng)等規劃相銜接,通過(guò)交通樞紐實(shí)現方便、高效換乘。要加強節地技術(shù)和節地模式創(chuàng )新應用,鼓勵探索城市軌道交通地上地下空間綜合開(kāi)發(fā)利用,推進(jìn)建設用地多功能立體開(kāi)發(fā)和復合利用,提高空間利用效率和節約集約用地水平。編制城市軌道交通建設規劃時(shí),應同步組織開(kāi)展規劃環(huán)境影響評價(jià),由生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)按程序審查環(huán)境影響報告書(shū)。要統籌城市軌道交通建設與人才培養,將人才培養和保障措施納入建設規劃。
(五)嚴格建設規劃報批和審核程序。省級發(fā)展改革部門(mén)會(huì )同城鄉規劃主管部門(mén)、住房城鄉建設部門(mén)進(jìn)行城市軌道交通建設規劃初審,按程序向國家發(fā)展改革委報送建設規劃。城市軌道交通首輪建設規劃由國家發(fā)展改革委會(huì )同住房城鄉建設部組織審核后報國務(wù)院審批,后續建設規劃由國家發(fā)展改革委會(huì )同住房城鄉建設部審批、報國務(wù)院備案。國家發(fā)展改革委、住房城鄉建設部要會(huì )同有關(guān)部門(mén)按照職責分工嚴格審核把關(guān),未達到城市軌道交通建設申報條件的建設規劃一律不得受理;對符合申報條件的建設規劃,要認真審核規劃建設規模及項目資金籌措方案,確保建設規模同地方財力相匹配。省級政府有關(guān)部門(mén)要進(jìn)一步強化初審責任,確保城市財力、負債水平、建設規模、建設方案、項目時(shí)序等符合相關(guān)規定和規劃要求。
(六)強化建設規劃的導向和約束作用。已經(jīng)國家批準的城市軌道交通建設規劃應嚴格執行,原則上不得變更,規劃實(shí)施期限不得隨意壓縮。在規劃實(shí)施過(guò)程中,因城市規劃、工程條件、交通樞紐布局變化等因素影響,城市軌道交通線(xiàn)路功能定位、基本走向、系統制式等發(fā)生重大變化的,或線(xiàn)路里程、地下線(xiàn)路長(cháng)度、直接工程投資(扣除物價(jià)上漲因素)等較建設規劃增幅超過(guò)20%的,應按相關(guān)規定履行建設規劃調整程序。建設規劃調整應在完成規劃實(shí)施中期評估后予以統籌考慮,原則上不得新增項目。原則上本輪建設規劃實(shí)施最后一年或規劃項目總投資完成70%以上的,方可開(kāi)展新一輪建設規劃報批工作。
三、有序推進(jìn)項目實(shí)施
(七)規范項目審批。城市軌道交通項目(不含有軌電車(chē))由省級發(fā)展改革部門(mén)根據國家批準的城市軌道交通建設規劃,按照相關(guān)程序審批(核準),未列入建設規劃的項目不得審批(核準),嚴禁以市政配套工程、有軌電車(chē)、工程試驗線(xiàn)、旅游線(xiàn)等名義違規變相建設地鐵、輕軌項目。已審批(核準)建設城市軌道交通項目的城市要合理把握建設節奏,著(zhù)力優(yōu)化項目設計,合理控制工程造價(jià),有效降低工程總投資。城市政府和相關(guān)企業(yè)不得不顧條件提前實(shí)施項目、隨意壓縮工期,對前期工作未完成、建設條件不具備、遇有特殊工程地質(zhì)災害且不能保證施工安全的項目,應根據實(shí)際情況暫緩實(shí)施,建設工期可相應順延。有軌電車(chē)項目由省級發(fā)展改革部門(mén)負責審批(核準),并做好與相關(guān)規劃的統籌銜接。
(八)強化項目建設和運營(yíng)資金保障。城市政府應建立透明規范的資本金及運營(yíng)維護資金投入長(cháng)效機制,確保城市軌道交通項目建設資金及時(shí)足額到位。除城市軌道交通建設規劃中明確采用特許經(jīng)營(yíng)模式的項目外,項目總投資中財政資金投入不得低于40%,嚴禁以各類(lèi)債務(wù)資金作為項目資本金。強化城市政府對城市軌道交通項目全壽命周期的支出責任,保障必要的運營(yíng)維護資金。支持各地區依法依規深化投融資體制改革,積極吸引民間投資參與城市軌道交通項目,鼓勵開(kāi)展多元化經(jīng)營(yíng),加大站場(chǎng)綜合開(kāi)發(fā)力度。規范開(kāi)展城市軌道交通領(lǐng)域政府和社會(huì )資本合作(PPP),通過(guò)多種方式盤(pán)活存量資產(chǎn)。研究利用可計入權益的可續期債券、項目收益債券等創(chuàng )新形式推進(jìn)城市軌道交通項目市場(chǎng)化融資,開(kāi)展符合條件的運營(yíng)期項目資產(chǎn)證券化可行性研究。
四、強化項目風(fēng)險管控
(九)嚴控地方政府債務(wù)風(fēng)險。進(jìn)一步加大財政約束力度,按照嚴控債務(wù)增量、有序化解債務(wù)存量的要求,嚴格防范城市政府因城市軌道交通建設新增地方政府債務(wù)風(fēng)險,嚴禁通過(guò)融資平臺公司或以PPP等名義違規變相舉債。對舉債融資不符合法律法規或未落實(shí)償債資金來(lái)源的城市軌道交通項目,發(fā)展改革部門(mén)不得審批(核準);對列入地方政府債務(wù)風(fēng)險預警范圍的城市,應暫緩審批(核準)其新項目。城市政府要合理控制城市軌道交通企業(yè)負債率,對企業(yè)負債率過(guò)高的應采取有效措施降低債務(wù),并暫停開(kāi)工建設新項目。
(十)堅守安全發(fā)展底線(xiàn)。把安全作為發(fā)展城市軌道交通的生命線(xiàn),落實(shí)城市政府和企業(yè)安全責任,嚴格安全準入,強化勘察設計,強化源頭管控。建立健全施工企業(yè)和業(yè)主企業(yè)安全生產(chǎn)管理制度,加強安全生產(chǎn)標準化建設。落實(shí)企業(yè)的人才培養主體責任,深化產(chǎn)教融合、校企合作,提升從業(yè)人員素質(zhì)。強化城市政府安全監管執法,逐步形成覆蓋城市軌道交通項目建設運營(yíng)全過(guò)程的風(fēng)險管理機制,堅決防范重特大生產(chǎn)安全事故發(fā)生。
五、完善規劃和項目監管體系
(十一)加強監管能力建設。健全部門(mén)間協(xié)同聯(lián)動(dòng)監管機制,國家發(fā)展改革委、住房城鄉建設部等有關(guān)部門(mén)要建立城市軌道交通監管數據庫,加強信息共享,運用大數據等技術(shù)手段提升監管水平,發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì )作用,及時(shí)動(dòng)態(tài)掌握城市軌道交通建設規劃實(shí)施情況。省級政府有關(guān)部門(mén)要強化屬地監管責任,城市政府有關(guān)部門(mén)要按權責明確責任分工、加強監管。地方政府要建立常態(tài)化安全檢查制度和重點(diǎn)工程檢查、抽查制度,加強項目稽察,強化工程質(zhì)量終身責任制,完善城市政府負責的項目竣工驗收制度。國家和省級發(fā)展改革部門(mén)要完善建設規劃實(shí)施的中期評估機制,建立建設規劃執行情況和建成投運線(xiàn)路經(jīng)濟社會(huì )效益分析的后評價(jià)機制。
(十二)建立健全責任機制。堅持國家統籌、省負總責、城市主體的原則,明確有關(guān)部門(mén)和地方政府責任。國務(wù)院有關(guān)部門(mén)要加強對城市軌道交通規劃建設工作的統籌和指導,省級政府有關(guān)部門(mén)對建設規劃實(shí)施履行全過(guò)程監管責任,城市政府對項目建設和本級政府債務(wù)風(fēng)險管控負主體責任。建立健全責任主體信用記錄,將違規信息納入全國信用信息共享平臺,建立“黑名單”制度,對規劃編制、評估、審查、項目設計等單位未履行相關(guān)職責并造成重大影響的,實(shí)行警示、禁入等聯(lián)合懲戒措施;對違法違規審批、建設城市軌道交通項目的部門(mén)、企業(yè)及其責任人,要依法依規追責問(wèn)責。
本意見(jiàn)自印發(fā)之日起施行?!秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于加強城市快速軌道交通建設管理的通知》(國辦發(fā)〔2003〕81號)同時(shí)廢止。
國務(wù)院辦公廳
2018年6月28日